EL PERÍODO PRESIDENCIAL ES IMPRORROGABLE
Por Manuel Rachadell
En Venezuela se ha considerado necesario establecer en la Constitución la fecha para el inicio y terminación de los períodos constitucionales, referidos éstos al lapso de ejercicio de la presidencia de la República, y lo ha hecho de diferentes maneras en nuestra evolución histórica.
En la Constitución de 1857 se dispuso que el Presidente de la República duraría seis años en sus funciones, “contados desde el día primero de febrero del año en que se haya perfeccionado la elección” (art. 60), y que “Concluido el período constitucional y llegado el día señalado por esta Constitución para la instalación del Congreso, el Presidente cesará en el ejercicio de las funciones ejecutivas en el mismo día y se encargará de ellas el Vicepresidente del Consejo de Gobierno hasta que, instalado el Congreso, dé posesión al nombrado” (art. 61). En la Constitución de 1864 se modificó la fecha de inicio del período constitucional, para hacerlo coincidir con el día de la Federación, y se estableció que “El Presidente durará en sus funciones desde el veinte de febrero, cuyo día se separará y llamará al que deba sustituirlo aunque no haya desempeñado todo el período” (art. 68). Posteriormente se cambió la fecha de inicio del período constitucional y se consagró que “El Presidente de la República cesa en el ejercicio de sus funciones el día 19 de abril del año en que termine el período presidencial, y en el mismo día se encargará del Poder Ejecutivo el Presidente de la Corte Federal y de Casación, hasta tanto tome posesión el nuevo Presidente electo” (art. 83, Constitución de 1914).
Para referirnos sólo a las fórmulas consagradas en las Constituciones democráticas de nuestro país, en la Ley Fundamental de 1947 se disponía, sobre este aspecto, lo siguiente:
Artículo 194. El día 19 de abril del año en que se inicie el nuevo período constitucional, el Presidente saliente resignará sus poderes en el Presidente electo, inmediatamente después que éste haya prestado la promesa de Ley ante el Congreso Nacional.
Si por cualquier circunstancia el Presidente electo no pudiere prestar el juramento ante el Congreso Nacional, lo hará ante la Corte Suprema de Justicia.
Cuando el Presidente electo no pudiere tomar posesión del cargo en la fecha indicada en este artículo, el Presidente saliente resignará sus poderes ante el Presidente de la Corte Suprema de Justicia quien los ejercerá, con el carácter de Encargado del Poder Ejecutivo Nacional, hasta que el primero pueda entrar en el ejercicio de sus funciones.
En la Constitución de 1961 se fijaba inicialmente el 2 de marzo como fecha de instalación del Congreso (en homenaje al Primer Congreso, el cual inició sus deliberaciones ese día, en 1811) y luego, por una enmienda constitucional, el 23 de enero de cada año. Sobre el período presidencia se disponía lo siguiente:
Artículo 186. El candidato electo tomará posesión del cargo de Presidente de la República mediante juramento ante las Cámaras reunidas en sesión conjunta, dentro de los diez primeros días de aquel en que deben instalarse en sus sesiones ordinarias del año en que comience el período constitucional. Si por cualquier circunstancia no pudiere prestar el juramento ante las Cámaras en sesión conjunta, lo hará ante la Corte Suprema de Justicia. Cuando el Presidente electo no tomare posesión dentro del término previsto en este artículo, el Presidente saliente resignará sus poderes ante la persona llamada a suplirlo provisionalmente en caso de falta absoluta, según el artículo siguiente, quién los ejercerá con el carácter de Encargado de la Presidencia de la República hasta que el primero asuma el cargo.
En la Constitución que nos rige se volvió a la fórmula tradicional venezolana de fijar un día determinado para el inicio del período presidencia y se dispuso lo siguiente:
Artículo 231. El candidato elegido o candidata elegida tomará posesión del cargo de Presidente o Presidenta de la República el diez de enero del primer año de su período constitucional, mediante juramento ante la Asamblea Nacional. Si por cualquier motivo sobrevenido el Presidente o Presidenta de la República no pudiese tomar posesión ante la Asamblea Nacional, lo hará ante el Tribunal Supremo de Justicia (destacado añadido).
De allí que el Constituyente de 1999 prefirió modificar el sistema establecido en la Constitución de 1961 de dejar un lapso que oscilaba en varios días (un máximo de 10) para el inicio del período constitucional y regresar a la situación que había imperado durante la mayor parte de nuestra historia, de establecer un día preciso para la terminación del período constitucional y el inicio del siguiente.
Ahora bien, si el período presidencial se inicia el 10 de enero del primer año de ese período y como dice la Constitución, “El período presidencial es de seis años” (art. 230), éste debe concluir el 10 de enero en el cual se cumplen los seis años. La toma de posesión del candidato elegido o candidata elegida no puede realizarse en una fecha posterior, porque ello implicaría la prórroga del período presidencial, lo cual no está permitido –ni nunca lo ha estado- en el ordenamiento constitucional de la República, y tampoco puede tomar posesión en una fecha anterior, porque ello implicaría una disminución del período anterior y un aumento del nuevo período. Además, por las siguientes razones:
En primer lugar, en el sistema constitucional que nos rige se distingue entre el inicio del período presidencial y la situación personal del candidato electo para el cargo de Presidente de la República, lo cual no debe confundirse. Lo normal es que el candidato electo (a quien también se llama Presidente electo, una vez que el candidato ha sido proclamado como electo por el Poder Electoral), tome posesión en la fecha establecida en la Constitución, pero si no lo hace ello no significa que el período anterior se prorroga. El período constitucional comienza el 10 de enero, aunque la persona electa asuma el cargo con posterioridad, en cuyo caso se habría producido un supuesto de interinaria para llenar el vacío de titularidad en el cargo, o aun cuando deban realizarse nuevas elecciones por falta absoluta del electo que no ha tomado posesión del cargo. En este sentido, en sentencia del 16 de mayo de 2001, la Sala Constitucional decidió que “de acuerdo con el régimen constitucional vigente, el período constitucional del Presidente Hugo Chávez Frías concluye el 10.01.07, término en el cual comienza el próximo período presidencial, conforme lo dispone el artículo 231 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”, y adujo como fundamento de este criterio lo siguiente:
“a) el inicio del actual período del Presidente es la fecha de su toma de posesión, previa juramentación ante la Asamblea Nacional, el día 19.08.99, de acuerdo con los artículos 3 y 31 del Decreto sobre el Estatuto Electoral del Poder Público, y la duración es la de un período completo, es decir, por seis años, a tenor de lo dispuesto en el citado artículo 3 eiusdem; si se admitiera el acortamiento del actual período se violaría este artículo; b) el próximo período constitucional comienza el 10.01.07, según lo dispone el artículo 231 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; c) el Presidente de la República deberá continuar en el ejercicio de sus funciones de acuerdo con lo establecido en el artículo 231 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es decir, hasta el 10.01.07, ya que, de otro modo, habría que enmendar la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en el sentido de señalar, como inicio del mandato presidencial siguiente el día 19 de agosto, en vista de que el actual período concluye el mismo día y el mismo mes del año 2006, conforme lo prevé el artículo 3 del Decreto sobre el Estatuto Electoral del Poder Público, a menos que se desaplique el artículo 231 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo cual sería inconstitucional y, enmendador, por ende, de la norma suprema. También sería inconstitucional la reducción del mandato, según se indica en a)”.
Cabe interrogarse sobre las situaciones que hacen que una persona que ha sido electa para el cargo de Presidente no tome posesión en la fecha indicada. La misma Constitución expresa que lo siguiente:
Cuando se produzca la falta absoluta del Presidente o Presidenta de la República durante los primeros cuatro años del período constitucional, se procederá a una nueva elección universal y directa dentro de los treinta días consecutivos siguientes. Mientras se elige y toma posesión el nuevo Presidente o Presidenta, se encargará de la Presidencia de la República el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva.
En los casos anteriores, el nuevo Presidente o Presidenta completará el período constitucional correspondiente.
Si la falta absoluta se produce durante los últimos dos años del período constitucional, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva asumirá la Presidencia de la República hasta complementar el mismo (artículo 231).
De la norma transcrita queda evidenciado que el período de seis años no se le otorga a la persona que ha sido electa, sino que transcurre independientemente de esta. Si por cualquier circunstancia el candidato electo no toma posesión en la fecha prevista en la Constitución, sin que se haya dado el supuesto de la falta absoluta, y lo hace posteriormente, ello significa que se acorta el lapso de duración de su mandato, pero el período presidencial no se ve alterado. Tampoco se prevé en la Constitución unos períodos presidenciales más cortos para las personas que deban suplir la falta del Presidente o del candidato electo: el Vicepresidente Ejecutivo de la República o el Presidente de la Asamblea Nacional, según el caso. En este aspecto la Constitución es muy clara: esas personas no tienen un período presidencial propio, lo que hacen es completar el período que el candidato electo o el Presidente no han podido cumplir.
En segundo lugar, en el caso de la reelección de una persona para el cargo presidencial, a tenor de lo dispuesto en la enmienda de la Constitución del 15 de febrero de 2001, no puede alegarse que se trata de una prórroga del período constitucional. Bajo el sistema constitucional vigente en Venezuela, una persona puede ser elegida Presidente de la República un número indeterminado de veces, pero cada período tiene una duración precisa de seis años, la cual no se modifica. Por ello, es un error sostener que, en el supuesto de la reelección, se “prorroga el período presidencial”. No, no se prorroga, se le otorga un nuevo período. No existen períodos de 12 ni de 18, ni de 24 años, así como tampoco de 6 años y 6 meses, sino que se admite la posibilidad de que una misma persona pueda cumplir uno, dos, tres, o más períodos presidenciales, cada uno con su propia individualidad. Tampoco puede aducirse que, cuando una misma persona ejerce más de un período presidencial se produce la continuidad en el cargo. La misma Sala Constitucional se ha encargado, anticipadamente, de refutar este argumento, cuando ha señalado que “El `principio de continuidad´ busca, primordialmente, garantizar la permanencia en la prestación de la función pública y sólo es admisible la prórroga del lapso constitucional, en caso de que no exista previsión para el reemplazo del magistrado en caso de ausencia absoluta” (sentencia Nº 1701, del 6 de diciembre de 2012). Esta sentencia fue dictada con ocasión de interpretar el artículo 264 de la Constitución, referido al período de los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, pero el principio fue establecido con carácter de generalidad respecto a la función pública.
Por lo demás, en el Derecho comparado se observan diversas maneras de consagrar que un período es improrrogable: en la Constitución de Bolivia se declara que “El mandato improrrogable del Presidente de la República es de cinco años. El Presidente puede ser reelecto por una sola vez después de transcurrido cuando menos un Periodo Constitucional” (art. 87). En la Constitución de Guatemala, se dispone que “La reelección o la prolongación del período presidencial por cualquier medio, son punibles de conformidad con la ley” (art. 187), lo que pone de relieve que la prórroga del mandato y la reelección presidencial son conceptos diferentes. También se puede disponer que “Los magistrados o magistradas del Tribunal Supremo de Justicia serán elegidos por un único período de doce años” (art. 264), como se ha hecho entre nosotros, y de lo cual ha deducido la Sala Constitucional que ese período es improrrogable porque existen suplentes de los magistrados. O También puede expresarse la prohibición de prórroga de los mandatos presidenciales mediante la determinación precisa de una fecha de inicio del período, como se hace en la Constitución de los Estados Unidos de América cuando se consagra que “El término del presidente y vicepresidente expirará al mediodía del vigésimo día de enero…y entonces empezará el término de sus sucesores” (Sección II de la Enmienda XX de la Constitución), o como se pauta en nuestra Constitución con respecto al Presidente de la República, luego de consagrarse que “El período presidencia es de seis años” (art. 230), que el candidato electo tomará posesión del cargo “el diez de enero del primer año de su período constitucional” (art. 231). Así pues, el establecimiento de un día determinado para la toma de posesión del candidato electo a la Presidencia es la prueba irrefutable de que el período es improrrogable
El tema que examinamos es importante porque el efecto de la terminación del período presidencial y de su improrrogabilidad es que en el día y la hora (si esta se indica) señalados en la Constitución cesan o expiran los poderes presidenciales y comienzan los de su sucesor, sea este la misma persona, sea una persona diferente.
Ese traslado de poderes se hace, normalmente, en beneficio de la persona que ha sido electa para suceder al Presidente saliente, pero podría darse el caso de que el electo no pueda, en forma definitiva o temporal, asumir la función presidencial. En la Constitución de 1961 se disponía claramente, en forma similar a lo pautado en la Constitución de 1947, que “Cuando el Presidente electo no tomare posesión dentro del término previsto en este artículo, el Presidente saliente resignará sus poderes ante la persona llamada a suplirlo provisionalmente en caso de falta absoluta, según el artículo siguiente, quién los ejercerá con el carácter de Encargado de la Presidencia de la República hasta que el primero asuma el cargo (art. 186). En el artículo siguiente se indicaba que la persona llamada a suplir la falta absoluta del Presidente en ejercicio, provisionalmente, era el Presidente del Congreso, mientras las Cámaras en sesión conjunta designaban a la persona que terminaría el período presidencial, y esta misma disposición se aplicaba para el caso de de que el Presidente electo no tomare posesión del cargo, también provisionalmente, hasta tanto el electo asumiera el cargo. Esta formulación cubría las dos posibilidades: que el Presidente electo tomara posesión con retardo, por cualquier circunstancia (falta temporal), o que hubiera que elegir a otra persona, por la falta absoluta del Presidente electo.
En cambio, en la Constitución que nos rige no hay previsión sobre la falta temporal del Presidente electo, por lo cual el intérprete debe colmar el vacío que se observa sobre tal situación. En este caso, el intérprete último y máximo de la Constitución es la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, pero cualquiera sea el criterio que se establezca no puede obviarse que el 10 de enero se vence el período constitucional del Presidente en funciones y se inicia el nuevo período presidencial, que el período vencido es improrrogable y que en la fecha indicada expiran los poderes de la persona que venía ejerciendo el cargo.
La situación actual es la siguiente: en nuestra Constitución, se regula el supuesto de que “se produzca falta absoluta del Presidente electo o Presidente electa antes de tomar posesión”, en cuyo caso “se procederá a una nueva elección universal, directa y secreta dentro de los treinta días consecutivos siguientes. Mientras se elige y toma posesión el nuevo Presidente o la nueva Presidenta, se encargará de la Presidencia de la República el Presidente o Presidenta de la Asamblea Nacional” (art. 233, primer aparte). En este caso, como se dispone en el tercer aparte el mismo artículo, “el nuevo Presidente o Presidenta completará el período constitucional correspondiente”. Pero no se regula la hipótesis de que el Presidente electo no tome posesión en la fecha indicada, sin que se haya producido su falta absoluta, es decir, que podría tomar posesión posteriormente, con lo cual concluiría la interinaría del funcionario llamado a cubrir la ausencia a que nos referimos.
Por ello, se observa que el tema de la prórroga del período se ha planteado con relación a esta situación particular que no previó el Constituyente: cuando el candidato electo como Presidente es la misma persona que venía ejerciendo el cargo (supuesto de reelección), pero podría estar incapacitado para asumir el cargo el 10 de enero próximo, sin que se haya producido o declarado su falta absoluta. Para algunas personas, y con fundamento en intereses políticos determinados, si la persona que debe asumir el cargo es la misma que viene ejerciéndolo, se produce una prórroga del período constitucional anterior, lo que permite que, en lugar de ejercer la interinaria el Presidente de la Asamblea Nacional, le corresponda al Vicepresidente Ejecutivo de la República del período anterior; mientras que para otras personas, el solo hecho de no concurrir el candidato electo a la toma de posesión es causal de falta absoluta, por lo cual se juramentaría el Presidente de la Asamblea Nacional y se debería convocar a nuevas elecciones en el plazo de 30 días consecutivos.
En escrito anterior he expresado un criterio diferente, que ahora ratifico: por una parte, cuando existe la posibilidad de que el candidato electo tome posesión en una fecha posterior no se ha producido la falta absoluta; por la otra, la persona que debe cubrir la interinaría es el Presidente de la Asamblea Nacional, pero no puede convocarse a nuevas elecciones sino cuando se produzca falta absoluta del electo, si esto llegara a ocurrir. Este criterio se fundamenta en las siguientes consideraciones:
El período constitucional se ha vencido y desde ese momento han expirado los poderes del Presidente anterior. Como el mandato del Presidente anterior no puede ser prorrogado y la hipótesis del país sin Presidente es inadmisible, el mismo 10 de enero debe haber un encargado de la Presidencia de la República. En nuestro sistema constitucional actual, el Vicepresidente Ejecutivo suple las faltas temporales del Presidente, pero ello supone que haya un Presidente. No debe confundirse la situación del Presidente Hugo Chávez, quien habría culminado su mandato o estaría a punto de hacerlo, de la condición del ciudadano Hugo Chávez, quien ha sido electo para ejercer un período presidencia a partir del 10 de enero. En derecho, ambas situaciones son perfectamente distinguibles. Pero si al primero se le vence el período y el segundo no ha tomado posesión, la Presidencia de la República carece de titular y ese vacío debe ser llenado por el Presidente de la Asamblea Nacional. Tal función no le corresponde al Vicepresidente Ejecutivo de la República del período anterior, porque éste derivaría su investidura del nombramiento que le había hecho un exPresidente de la República, el cual no puede tomar disposiciones sobre sucesión presidencial que deban tener efectividad después de la culminación de su mandato. De allí se concluye que, ante la falta de juramentación del Presidente electo en la oportunidad establecida, la ausencia se cubre en la misma forma que la falta absoluta, conforme a lo dispuesto en el primer aparte del artículo 233 de la Constitución.
Pero hay una diferencia importante con respecto a ese supuesto: el Presidente de la Asamblea Nacional no puede convocar a elecciones sino cuando se dé el caso de falta absoluta del Presidente electo: “su muerte, su renuncia, o su destitución decretada por sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, su incapacidad física o mental permanente certificada por una junta médica designada por el Tribunal Supremo de Justicia y con aprobación de la Asamblea Nacional, el abandono del cargo, declarado como tal por la Asamblea Nacional, así como la revocación popular de su mandato” (art. 233 de la Constitución). Entre los supuestos de abandono del cargo debe incluirse el caso en que la falta temporal se convierte en absoluta, conforme a lo previsto en el artículo 234 de la Constitución.
De lo expuesto se desprende que el principio de la improrrogabilidad del mandato presidencial se evidencia no solamente de la determinación del período (seis años) del cargo y de la fijación de una fecha determinada para que se produzca el fin de un período y el comienzo del otro, sino también de las previsiones constitucionales para que, una vez vencido un período presidencial, no se genere la hipótesis de ausencia de un titular, aunque sea interino, en el cargo de Presidente de la República.
Ahora bien, la toma de posesión en el cargo de Presidente de la persona electa o de quien deba suplir su ausencia, en una fecha determinada, no es una simple formalidad. La existencia de normas similares en Constituciones anteriores de Venezuela, o en las de otros países, es producto de la historia, de situaciones concretas que se han presentado o que se preveían o se prevén, y con fundamento en las cuales se ha considerado conveniente poner una fecha determinada para la cesación de los poderes presidenciales que se han otorgado a una persona, y nada autoriza a que se tome con frivolidad el cumplimiento del ordenamiento constitucional, si es que en verdad vivimos en un Estado de Derecho.
En todo caso, si el 10 de enero próximo el ciudadano Hugo Chávez se juramenta como Presidente de la República para el período 2013-2019, las consideraciones anteriores dejan de tener interés práctico en lo inmediato.
Caracas, 27/12/2012.
